Turku stads direktör för ägarstyrning Jarkko Virtanen: "Ägarstyrningen gör att verksamheten blir mer än summan av sina delar"

Skolmat av hög kvalitet, pålitliga elavtal och tillgång till hälso- och sjukvård är grundpelare i vardagen för invånarna i kommuner och städer. När servicen fungerar behöver den enskilda invånaren inte känna till det bakomliggande maskineriet. Där händer det mycket.  

Bakom tjänsteproduktionen döljer sig en komplex och levande helhet som är osynlig för kommuninvånarna.

Offentliga tjänster produceras ofta i kommunkoncerner eller välfärdsområdeskoncerner. Då producerar kommunen eller välfärdsområdet tjänsterna själv eller i samarbete med företag de äger. Koncernförvaltningen, som lyder under kommun- eller stadsfullmäktige, leder helheten genom ägarstyrning.

– Ägarstyrningen koordinerar verksamheten inom koncernens olika sammanslutningar, så att den blir mer än summan av de enskilda delarna, säger Åbo stads ägarstyrningsdirektör Jarkko Virtanen.

I praktiken fastställer kommunen eller staden genom ägarstyrningen gemensamma spelregler och ekonomiska och operativa mål för koncernens tjänsteproducenter, samt indikatorer för uppföljning av dessa.

Det är viktigt är att alla i koncernen har ett gemensamt mål: att förverkliga kommunens eller stadens strategi och garantera invånarna en så smidig vardag som möjligt.

Varför behövs ägarstyrning?

Ägarstyrning är ett viktigt ledningsverktyg för kommunen och ett sätt att trygga de offentliga tjänsternas värde. Samhället förändras, den ekonomiska situationen varierar och lagstiftningen ändras, men serviceproduktionen måste kunna sköta sina grundläggande uppgifter. Bolagisering är ett sätt att lösa det här.

Låt oss ta Åbokoncernen som exempel. I koncernen ingår förutom Åbo stad ungefär 70 dottersammanslutningar som producerar bland annat basservice, tjänster som är viktiga för infrastrukturen samt turism- och kulturtjänster.
Sammanslutningarna är indelade i strategiska och operativa sammanslutningar, enligt hur viktiga de är för genomförandet av stadens strategi.

– Energibolaget är ett strategiskt bolag eftersom det har en särskild betydelse för stadens näringspolitik. Ishallsbolaget är operativt, eftersom det producerar tjänster som direkt används i vardagen, förklarar Jarkko Virtanen.

En stadsorganisation, tiotals dottersammanslutningar, ett stort antal sektorer samt strategiska och operativa prioriteringar. Den här helheten styr stadsfullmäktige i huvudsak genom två slags riktlinjer, dels ägarpolitiken som ingår i kommunstrategin, dels koncerndirektivet.

– Ägarpolitiken slår fast vad sammanslutningarna ska göra: de ska öka värdet på stadens egendom och gynna både ägaren och kommuninvånarna. Hur det ska göras bestäms i koncerndirektivet.

Man skapar alltså gemensamma verksamhetsprinciper och förankrar dotterbolagen till stadens mål. På det här sättet säkerställer man att det offentliga arbetet ger resultat och därmed värde i vardagen för invånarna.

Ägarstyrningen syns i riktlinjerna

Ägarstyrningen syns knappt alls i vardagen i de bolag som kommunerna och städerna äger. När en kommun bolagiserar sin tjänsteproduktion, överförs befogenheterna från kommunen till bolaget, och bolagets ledning ansvarar för den operativa verksamheten i enlighet med aktiebolagslagen.

– Vi rapporterar i synnerhet enligt ekonomiska och operativa indikatorer. Det är i huvudsak pengarna som styr vår verksamhet, säger Miika Markkanen som är vd för Kaarea Oy.

Kaarea är ett in house-bolag som ägs av Åbo stad, Egentliga Finlands välfärdsområde och Pargas stad, och som producerar stödtjänster för sina ägarkunder. Bolaget har cirka 900 anställda och producerar fastighets-, kost-, lokal- och städtjänster.
Ägarstyrningen och dess mål är inte kopplade till produktionen av tjänster, utan till den större strategiska bilden. Ägaren fastställer årliga mål för bolagen och ingriper inte i vad bolagen gör i enskilda frågor. 

Den enda skyldigheten som kan begränsa bolagets befogenheter är att bolaget ska inhämta ägarens förhandsuppfattning innan det fattar beslut i strategiska frågor. Bolaget ber om ägarens förhandsuppfattning när det gäller beslut som är viktiga för bolaget eller stadskoncernen. 

– Till exempel vid val av verkställande direktör, omställningsförhandlingar eller betydande investeringar krävs det att bolaget inhämtar ägarens förhandsuppfattning, säger Markkanen och kontrollerar samtidigt saken i koncerndirektivet som han har i en pappersbunt på bordet.

Ägaren kan förbjuda bolaget att ta ett lån eller att göra en utnämning eller investering. Det är ändå inte kärnan i förfarandet. Det viktigaste är att ägaren vet vad som händer i bolaget och vid behov kan styra verksamheten i enlighet med kommunstrategin.

– För ägaren är det inte så viktigt vad dotterbolagets nya vd heter. Däremot är det viktigt att villkoren i vd-avtalet är i linje med avtalsvillkoren inom de andra sammanslutningarna, säger Jarkko Virtanen.

Lyckat samarbete förutsätter öppenhet

Beslut som är viktiga för bolaget och koncernen fattas i samspel mellan ägarna och bolagsledningen. Ägarstyrningen innebär alltså inte att bolaget ska dansa efter ägarens pipa, utan det handlar om ett kontinuerligt samarbete.

– Vi kommunicerar fortlöpande med bolagens vd:ar och styrelseordförande. Tillsammans ser vi till att saker behandlas rättvist och korrekt, säger Virtanen.

Också ur Markkanens perspektiv är öppenhet mellan bolaget och ägarkunderna nyckeln till ett lyckat samarbete. Alla talar om samma saker med samma ord, och arbetet leder mot ett gemensamt mål.

Så här kan man sammanfatta de viktigaste faktorerna bakom ett framgångsrikt samarbete: gemensamma mål som sätts upp i enlighet med kommunstrategin och följs upp, öppenhet, växelverkan och tydliga roller. Vid bolagsstämman väljer kommunen dotterbolagets styrelse, som fungerar som bro mellan ägaren och bolagets ledning.

Markkanen ger ett bra exempel. När välfärdsområdena bildades, koncentrerades Varhas köksnätverk till större helheter, som en del av en större reform av servicenätet. 36 produktionskök blev 16. Även om reformen ledde till omställningsförhandlingar, stärkte den också leveranssäkerheten inom kostservicen och gav Varha besparingar på över tre miljoner euro.

– Leveranssäkerhet och beredskap är centrala värden inom den offentliga servicen. Servicen måste fungera både i normala förhållanden och i undantagsförhållanden, säger Markkanen.

Ägarstyrningen stärker det offentliga arbetets värde

De offentliga tjänsters effektfullhet, kostnadseffektivitet och betydelse för invånarna medför både immateriellt och materiellt värde. Kaareas vd Miika Markkanen upplever att värdet i slutändan handlar om att arbetet är målinriktat.

– När verksamheten sker i bolagsform och under ägarstyrning är målinriktning en del av vardagen. Man arbetar ändamålsenligt och effekterna följs upp. Det här avspeglar sig i kvaliteten på tjänsterna och sättet som tjänsterna produceras på, säger han.

Enligt honom ökar värdet för ägaren när bolagets verksamhet utvecklas och upphandlingarna centraliseras.
Åbos ägarstyrningsdirektör Virtanen lyfter fram hur kommuninvånarna upplever servicens kvalitet. Så länge allting fungerar behöver invånarna inte känna till tjänsteleverantörens juridiska form.

– Ägarstyrningens uppgift är att ta hand om helheten. Genom de avtal som har ingåtts med bolagen har kvaliteten och kvantiteten på tjänsterna motsvarat målen, säger han.

In house-bolagen är flexibla

Till Åbokoncernen hör 70 dottersammanslutningar där Åbo stad har bestämmande inflytande antingen ensam eller tillsammans med andra sammanslutningar som ingår i koncernen. 24 bolag klassas som strategiska sammanslutningar. Till dessa hör bland annat Kaarea Oy, som producerar stödtjänster för sina ägarkunder.

Kaarea är ett av sex in house-bolag, det vill säga anknutna enheter, inom Åbokoncernen. In house-produktion är när bolag som ägs av kommuner och välfärdsområden huvudsakligen producerar tjänster för sina ägare. Då köper kommunerna och välfärdsområdena utan konkurrensutsättning tjänster av de bolag de äger.

– I många situationer är in house-modellen ett motiverat sätt att ordna produktionen av tjänster. På det sättet kan man hålla kvar kompetensen i ägarens händer och man har tillgång till tjänsterna också om det inte finns lämpliga producenter på marknaden, säger Åbos stads ägarstyrningsdirektör Jarkko Virtanen.

Han anser att in house-bolag som delvis ägs av kommuner också är ett bra sätt att testa och utveckla innovationer som kommuninvånarna kan ha användning av.

– Bolagen kan flexibelt fungera som plattformar för att testa olika tekniska lösningar eller verksamhetsmodeller samt som ett effektivt sätt att organisera samarbete mellan kommunerna.

Lagstiftningsmässigt är modellen dock i ett brytningsskede. Om upphandlingslagen ändras, måste en kommun eller ett välfärdsområde äga minst 10 procent av ett in house-bolag för att kunna göra upphandlingar utan konkurrensutsättning. Särskilt i små kommuner kan det vara ekonomiskt svårt att uppnå den här procentandelen.
 

Jarkko Virtanen är ordförande för KT:s företagssektion. Kaarea Oy är företagsmedlem i KT.